La amenaza de los líderes cruceños de revisar su relación jurídica con el Estado boliviano plasmada en los cabildos del 13 de noviembre de 2022 y 10 de enero de 2023, ha reabierto el debate sobre la posibilidad del federalismo en Bolivia. Surge la consigna de si un Estado federal es factible sin quebrantar la esencia de la Constitución Política de 2009. Se ha anunciado la conformación de una comisión donde los ideólogos del federalismo tendrán la difícil tarea de construir una propuesta al país que sea jurídicamente viable, económicamente sostenible y políticamente persuasible.
En este artículo me referiré al federalismo desde el plano fiscal para analizar sus implicaciones, entendido éste como un proceso avanzado de descentralización fiscal por la cual se transfiere la totalidad de las competencias recaudatorias y de gasto a las entidades locales. Dado que Bolivia es uno de los países con mayor descentralización fiscal por el lado del gasto, la propuesta cruceña apunta a descentralizar los ingresos.
Este tipo de modelo fiscal fue implementado mayoritariamente en países con excesiva población y territorio como Brasil, India, Estados Unidos, Canadá o la Federación Rusa, donde se buscaba idealmente mayor proximidad entre el ciudadano y sus gobernantes. ¿Es viable su aplicabilidad en un país como Bolivia con una población de menos del 10% respecto a estos países —a excepción de Canadá— y una superficie menor a 13%?, ¿podría el modelo federal ser el estadio superior de las actuales autonomías? Las experiencias en su implementación no son del todo acogedoras.
El federalismo no resuelve los desequilibrios fiscales que se producen entre tamaños de gobiernos, sino que más al contrario, los acentúa. La federalización de la recaudación tributaria solo favorecerá a los municipios y gobernaciones más grandes que logran generar ingresos suficientes para financiar su desarrollo, aumentando la desigualdad socioeconómica con respecto a regiones más pequeñas, por lo que no se logra convergencia territorial luego de su aplicación, salvo entre regiones que muestren mayor homogeneidad desde un principio. La persistencia de regiones con baja productividad y menor desarrollo es otra secuela de la repartición inequitativa de los recursos. El federalismo tampoco resuelve las conductas rentistas que suelen criticarse al centralismo, ya que luego son replicadas por los nuevos niveles de gobierno.
Los costos burocráticos de la federalización del territorio también son mayores. La asignación de potestades tributarias tiene como efecto un aumento exponencial de los costos administrativos, pues las entidades subnacionales no cuentan con la experiencia suficiente en gestión de fiscalización, cobranza, mora y contenciosos tributarios, y los que lo tienen, lo hacen a costa de una elevada evasión tributaria, como es el caso del impuesto a la propiedad. Por otro lado, la descentralización total del gasto merma las economías de escala que se obtienen cuando la función pública se centraliza a escala nacional. En suma, el federalismo encarece la gestión administrativa. Es por eso que la definición del modelo de Estado debe ser una cuestión técnica y no meramente política porque responde a la asignación de los recursos.
El federalismo no es un modelo económico, sino una forma de redistribución de los recursos fiscales previamente generados o retenidos por el Estado. Asumir que el rechazo al federalismo es socavar el modelo económico de Santa Cruz es un desacierto, como lo es suponer que el crecimiento cruceño, que está predominantemente basado en el agroextractivismo, podría ser aplicable en todo el país.
La agenda federalista reaparece por la incapacidad de los candidatos y líderes cruceños de obtener más espacios de poder a nivel nacional y ante sus limitaciones teórico-conceptuales de construir un modelo de desarrollo alternativo unificado. Es preocupante que se generen falsas expectativas a la población boliviana sobre una posible agenda federalista beneficiosa para todo el país cuando pareciera que solo se está velando por los intereses regionales de Santa Cruz. Por otro lado, es prematuro trascender a un proceso de federalismo fiscal sin haberse consolidado previamente las autonomías.
El federalismo y el propio discurso que se ha creado en torno a él tiene sus límites.
Omar Velasco Portillo es economista.
