La Ley 317, del Presupuesto General del Estado (PGE) de 2013, promulgada el 11 de diciembre de 2012, dispone de un importe total agregado de Bs 228.285.224.092 y un consolidado de Bs 172.020.910.618. Más allá de esos números, incluye en su contenido dos aspectos que han sido observados por gobiernos subnacionales y entidades representativas.
Los artículos polémicos son el 11 y el 28. El primero se refiere al registro en el presupuesto —por parte del Ministerio de Economía y Finanzas— de los saldos en caja y bancos de alcaldías y gobernaciones, y el segundo, al débito automático de recursos asignados a seguridad ciudadana que no fueron ejecutados.
Ante eso, conviene plantear algunos antecedentes. Los saldos de caja y bancos son recursos monetarios que están depositados en cuentas del sistema financiero y están destinados a cumplir las obligaciones financieras, tanto para gasto corriente como para inversión pública.
Generalmente, estos recursos (RR) se encuentran comprometidos, con excepción de aquellos que no fueron contemplados en los procesos presupuestarios. Técnicamente, el origen del saldo en caja y bancos de las municipalidades está compuesto de la siguiente manera: Saldos de caja y bancos=RR no Ejecutados+Deuda Flotante+RR Extraordinarios+(Monto Presupuestado-Monto Adjudicado).
Es decir, los recursos no ejecutados son aquellos que están asignados a programas y proyectos que no concluyeron en la gestión; la deuda flotante es el compromiso financiero que no se efectivizó; los recursos extraordinarios son aquellos que no estaban contemplados en el presupuesto; y la diferencia entre el monto presupuestado y monto adjudicado constituye remanentes que no fueron reformulados.
Por el bajo nivel de ejecución presupuestaria, se puede deducir que el grueso de los saldos de caja y bancos corresponde a los recursos no ejecutados y los recursos extraordinarios, derivados de las transferencias del Tesoro General de la Nación (TGN) que superaron a los techos presupuestarios.
A noviembre de 2012, los saldos alcanzaron Bs 9.295,5 millones, monto que significa el 40,2% del total del presupuesto municipal. De esa relación se puede rescatar que la municipalidad de Potosí tiene el 63% de su presupuesto durmiendo en caja y bancos; a ésta le siguen con más del 50% las alcaldías de Oruro, Sucre y Tarija. Al contrario, las que tienen menos saldos con respecto a su presupuesto son las de Trinidad y Cobija, con 32% y 33%, respectivamente.
El parágrafo I del artículo 11 de la ley no explicita la forma en que se hará el registro de los saldos en caja y bancos en el presupuesto institucional, por lo que no está claro el destino de dichos recursos. Tampoco está definido si se reprogramará el total de los saldos o serán aquellos que no están comprometidos ni devengados. En caso de que se aplique tácitamente el parágrafo I, las municipalidades —en sus procesos presupuestarios— deberán resignar más de Bs 9.000 millones. Asimismo, el parágrafo II del artículo 11 indica que el excedente de lo efectivamente transferido con respecto al techo presupuestario deberá ser destinado a obras de desarrollo económico.
Considerando la situación de transferencias a octubre de 2012, el excedente entre lo transferido y el techo presupuestario llegó a Bs 2.359 millones. En términos absolutos, las que recibieron más excedentes fueron las municipalidades de Santa Cruz (Bs 251 millones), La Paz (Bs 173 millones) y El Alto (Bs 142 millones).
Los excedentes de las transferencias con respecto al techo presupuestario corresponden a una subestimación del crecimiento económico y a comportamientos económicos extraordinarios (recaudación interna y alza de precios en el exterior).
Respecto del artículo 28 de la Ley 317, el presupuesto municipal asignado para seguridad ciudadana alcanza a Bs 737,8 millones, que representa el 3% del total del presupuesto municipal. A agosto se ejecutaron Bs 209,4 millones, 28% de ejecución.
El cumplimiento del artículo 28 aún no está claramente definido; para que el Ministerio de Economía pueda debitar de las cuentas de los gobiernos municipales los recursos de seguridad ciudadana que no hayan sido devengados ni comprometidos, deberá en primera instancia evaluar los programas en esa área, dado que puede darse el caso de que hayan programas y proyectos plurianuales y, por otro lado, pueden haber niveles de ejecución de más del 80%, en cuyo caso el débito de los recursos y la reasignación causarían un retraso mayor hasta su conclusión.
A manera de conclusión, es innegable que la cantidad de recursos que manejan los gobiernos municipales excedieron su capacidad administrativa y derivaron en un crecimiento incontrolable de su erario, por lo que se hace necesario una intervención efectiva para mejorar dicho aspecto, aunque —al parecer— los mecanismos planteados por la Ley Financial 2013 son agresivos desde el punto de vista del respeto a la autonomía de gestión.
Partiendo del principio de que la demanda social es siempre mayor a la cantidad de recursos, entonces, aunque las municipalidades ejecuten el 100% de sus recursos, no cumplirán con las necesidades de sus habitantes; en consecuencia, el hecho de “liberarlos” de sus recursos dormidos no mejorará la calidad de vida de sus habitantes, sino que se vuelve un juego contable con el único fin de demostrar eficacia a través de niveles de ejecución elevados.
Finalmente, para que se cumpla con el espíritu de la ley de equilibrar la ecuación entre demanda social y la asignación de recursos municipales, se deberá adicionar mecanismos de fortalecimiento institucional que vayan desde la reducción de la burocracia y flexibilización de normas, hasta una asignación eficiente de recursos a la partida de servicios personales.
