Un adecuado análisis en el nuevo contexto constitucional y tomando en cuenta referencias históricas, nos lleva a concluir que la organización territorial del Estado boliviano, en el modelo únicamente republicano, denominado “división política administrativa”, no fue el resultado de la voluntad de los habitantes. Todo lo contrario, es el resultado de una larga historia de usurpaciones, fraccionamientos, reducciones de los territorios de los pueblos nativos como ocurrió a lo largo y ancho de América.
Algunos antecedentes históricos muestran la antigua lógica de organización territorial sobre la base de espacios continuos y discontinuos, particularmente porque los grupos étnicos altiplánicos compensaban las limitaciones geográficas y climáticas de sus asentamientos en las alturas, procurando ampliarlos a través de colonias instaladas permanentemente en diversos pisos ecológicos complementarios.
Esta lógica o forma de ocupación espacial fue astillándose paulatinamente con la llegada de los españoles. La primera división político-administrativa dispuesta por Carlos V en el siglo XVI, 1534, fragmentó el territorio invadido, en dos gobernaciones: la de Nueva Castilla (otorgada a Francisco Pizarro) y la de Nueva Toledo (cedida a Diego de Almagro), a las que nombró como adelantados; y la encomienda o “repartimiento” fue la forma legal de cómo los españoles accedían al territorio a partir de los centros poblados. Estos repartimientos de Charcas en el siglo XVI se dividieron en dos grupos: los de La Plata y los de La Paz, a los que se denominó posteriormente como las dos grandes provincias de la Audiencia de Charcas.
El dominio colonial se ahondó con las “reformas toledanas” (1571-1573), denominadas leyes de “reducción”, y tenían como objetivo reducir a la población dispersa en pueblos de “indios”, principalmente, para poder tener un control más eficiente del cobro de los tributos.
Al inicio, el sistema colonial había establecido un pacto con los linajes reales incas estableciendo ciertas atribuciones jurisdiccionales otorgadas a estas autoridades, lo que se conoce como el “pacto de reciprocidad colonial”, roto por los españoles a fines de la etapa colonial lo que ocasionó el levantamiento de los Amaru y Katari.
Al fundarse la República se pretendió que la economía agraria, organizada sobre la base de las comunidades originarias, tenga una rápida transición del sistema comunitario al sistema capitalista. El libertador Simón Bolívar estuvo detrás de este objetivo que abortó con los primeros regímenes políticos republicanos que, breve tiempo después de su gobierno, impusieron un sistema cuasifeudal que despojó a los pueblos nativos de sus territorios, reducidos a “tierras” con las constituciones liberales.
En el ámbito territorial, las “encomiendas” que al finalizar el periodo colonial se habían convertido en las antiguas haciendas españolas, a la fundación de la “república” se constituyeron en la base de la organización territorial bajo la forma de cantones.
La república naciente, en remedo del modelo europeo, impuso una visión estatal centralista del territorio y su correspondencia con la nación homogénea fue planteada desde las primeras constituciones. La Constitución Política de 1826 decía que: “El territorio de la República Boliviana comprende los departamentos de Potosí, Chuquisaca, La Paz, Santa Cruz, Cochabamba y Oruro (Artículo 3). Se divide en departamentos, provincias y cantones (4). Por una ley se hará la división más conveniente y otra fijará sus límites, de acuerdo con los estados limítrofes (5)”.
Pese a que la flamante república en sus primeros años se sostuvo en los tributos indígenas, rebautizados como “contribución territorial”, ésta, y en grado más radical que en la Colonia, ignoró por completo las formas de organización territorial de los pueblos originarios, se rompió definitivamente el “pacto de reciprocidad colonial” que permitía a estos pueblos mantener sus autoridades y el ejercicio de su territorialidad a cambio de sus tributos, que en la república continúan, pero esta vez a cambio de nada.
Las nacionalidades y pueblos indígena originario campesinos, a pesar del desconocimiento de sus territorios por parte de las constituciones bolivianas, los mantuvieron y la lucha por su defensa fue permanente. Es necesario entonces asumir que, en el Estado Plurinacional, estos pueblos van a reconstituir en alguna medida sus territorios a tiempo de constituir sus entidades autónomas.
La nueva Constitución Política del Estado nos plantea el reto de construir una nueva territorialidad. La organización territorial del Estado, además de afirmar los departamentos, provincias y municipios, que son la herencia de la institucionalidad republicana, plantea que tendrán que convivir con los territorios indígena originario campesinos, que expresan el modelo social comunitario, vinculados a la identidad cultural de sus poblaciones; porque si la organización territorial ratificara la antigua forma, es decir, sólo la organización republicana, el Estado ya no sería plurinacional. En esta misma perspectiva se establece también que las regiones, ya sea como agregación de municipios o de autonomías indígena originario campesinas, pueden formar parte de la organización territorial del Estado Plurinacional.
En lo social, la organización territorial, plantea otro reto al adoptar un nuevo paradigma, sosteniendo la creación y modificación de unidades territoriales en la decisión de la propia población. Esto supone el ejercicio de la democracia de distintas maneras.
Apelando a la Sentencia 393/2013 del Tribunal Constitucional Plurinacional (26-03-2013), ésta expresa que “las unidades territoriales que se vayan creando y consolidando no serán unidades meramente administrativas de división política, que organiza el ejercicio de un otrora poder central del Estado, sino que serán unidades de ejercicio de ese tipo de poder del Estado desmonopolizado, descentralizado y fragmentado territorialmente”.
Éstos son los retos que nos planeta la nueva Constitución Política del Estado para reconfigurar la organización territorial que, en consonancia al carácter pluricultural, debe articular proyectos civilizatorios de ocupación espacial y organización territorial: el republicano y el comunitario, mediante procesos sociales intensamente participativos, que debe expresar la nueva Ley de Creación y Modificación de Unidades Territoriales.
