Después del Censo Nacional de Población y Vivienda de 2012, el pacto fiscal vuelve a cobrar vigencia en la agenda nacional, y despierta el interés de diferentes organizaciones y sectores de la sociedad civil en general. Para adentrarnos en el tema, veamos algunas consideraciones.
Ingresos del Estado boliviano. Las fuentes de ingresos son básicamente tres: 1) Los Ingresos Corrientes, que están compuestos por Ingresos de Operaciones, Venta de Bienes y Servicios, Ingresos Tributarios, y Otros; 2) Ingresos de Capital, que son donaciones y transferencias de capital del sector público y privado; y 3) Fuentes Financieras, que son préstamos externos e internos (deuda).
Los ingresos tributarios son los que se obtienen a través de la captación de impuestos, gravando las diversas fuentes generadoras de recursos: compra-venta, consumo y transferencias.
El Presupuesto General del Estado (PGE) para la gestión 2013 contempla un total de Bs 172.021 millones, de los cuales Bs 37.659 millones corresponden a Ingresos Tributarios (21% del PGE). Estos ingresos, además de beneficiar al Gobierno central, son distribuidos a los nueve departamentos, 339 municipios, 15 universidades y entidades de carácter no territorial.
Distribución de los Ingresos Fiscales. La exposición de motivos de la normativa vigente de la distribución de los Ingresos Fiscales establece que éstos se basan en el principio de equidad y solidaridad, aunque esto no quiere decir que la distribución sea la más eficiente o la más equitativa.
Una de las primeras normas que dio origen hacia una descentralización fiscal fue la de coparticipación tributaria, que distribuye los impuestos coparticipables (IVA, RC-IVA, IT, ICE, GAC, salidas al exterior y transmisión gratuita de bienes) de la siguiente manera: 75% para el Gobierno central, 20% a municipios y 5% a universidades; otro origen financiero Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), cuya distribución es del 18,3% para el Gobierno central, 10,1% para las gobernaciones, 35,3% para las alcaldías, 25,6% para la Renta Dignidad, 7% para las universidades, 3,5% para el Fondo Indígena y 0,2% para Fondo de Educación Cívica. Además de estos recursos fiscales existen otras fuentes que, en su distribución como los del Impuesto Especial a los Hidrocarburos (IEHD), los Recursos de Alivio a la Deuda para Países Pobres (HIPC II), regalías y patentes mineras, forestales y de hidrocarburos que en su distribución tienen características similares.
Desequilibrios. La normativa vigente, muchas veces desordenada e improvisada, y la forma en que se realiza la distribución de los recursos fiscales a los diferentes niveles de gobierno y entidades no territoriales generan severos desequilibrios en la forma en que los beneficios socioeconómicos llegan a cubrir la demanda ciudadana, esto quiere decir que no todos los bolivianos son beneficiados con la misma cantidad de recursos ni que tampoco aquellos que tienen mayor beneficio fiscal tienen mejores condiciones de vida.
Los desequilibrios se presentan en dos formas:
1) Verticales, que muestran las diferencias entre los distintos niveles de gobierno. Por ejemplo, el Gobierno central maneja el 80% del PGE; las gobernaciones, el 5,3%, y las alcaldías, el 9,2%.
2) Horizontales, que muestran las diferencias entre entidades del mismo nivel. Por ejemplo, la Gobernación de Tarija, para la gestión 2013, tiene un presupuesto de Bs 5.412 millones y la Gobernación de Oruro tiene un presupuesto de Bs 743 millones; es decir, un ciudadano tarijeño recibiría en gasto público departamental un total de Bs 11.223, mientras que un orureño recibiría un total de Bs 1.505 (siete veces menos). En esa misma línea, las 339 municipalidades tienen similares diferencias.
¿Qué es el pacto fiscal? Basada en la identificación de las falencias de la administración fiscal en los países de la región, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) define al pacto fiscal como un acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social. Es decir, el pacto fiscal va más allá de la simple distribución de la cantidad de recursos fiscales que genera el Estado entre sus habitantes.
Los principios en los que se basan son: a) Consolidación del ajuste fiscal, b) Mayor productividad del gasto público, c) Transparencia del gasto público, d) Resguardar la equidad y e) Fortalecimiento de la institucionalidad democrática.
Avances. La discusión sobre el pacto fiscal en Bolivia es relativamente nuevo. Un primer acercamiento lo tuvo la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM), que presenta una propuesta de pacto fiscal en el marco del Diálogo Nacional realizado en septiembre de 2008 en la ciudad de Cochabamba, posteriormente se formaliza a través de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, de julio de 2010, en la que se indica que el Servicio Estatal de Autonomías, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, elaborará una propuesta técnica de diálogo para un pacto fiscal; asimismo, en un plazo no mayor a seis meses después de publicados los resultados oficiales del próximo Censo Nacional de Población y Vivienda, la propuesta técnica sobre el pacto fiscal deberá ser presentada al Consejo Nacional de Autonomías a fin de desarrollar un proceso de concertación nacional y regional, como paso previo a cualquier tratamiento por las vías legislativas que corresponden.
Después de estos dos instantes, hubo propuestas aisladas de gobiernos departamentales, organismos no gubernamentales, entidades de representación y otros. La mayoría de estas propuestas tiene lineamientos similares y en ellas las principales diferencias radican en la visión e interés particular.
Duración. De acuerdo con la Ley Marco de Autonomías, para enero de 2014 el Órgano Ejecutivo debería presentar una propuesta técnica de diálogo de pacto fiscal como principio del proceso de concertación nacional y regional. Esto quiere decir que el proceso recién comienza a partir del momento en que se presenta dicha propuesta; en ella se deberá contemplar las rutas críticas que tomará el pacto fiscal, aunque estos procesos, por su naturaleza socioeconómica, son muy sensibles, por lo que los tiempos que se toma en llegar a acuerdos entre los actores no pueden ser definidos por agenda y calendario.
Conclusiones. El proceso de pacto fiscal en Bolivia se hace cada vez más necesario, pero su avance aún es incipiente, por lo que antes de encarar un contrato social de tal magnitud se debe tomar las previsiones y el tiempo necesario para la preparación de los espacios en los que se llevará a cabo.
Finalmente, se puede constatar que muchas de las propuestas de redistribución de recursos fiscales tienen más tintes políticos que formalismos técnicos, por lo que exigir la aplicación de éstos se hace irresponsable, generando desconfianza en lo que debe ser un proceso transparente y participativo.
