Los abogados tienen una simple pero poderosa herramienta: ante un problema, identificar el vicio más antiguo y desde allí pensar su solución. ¿Cuál es el vicio más antiguo del No a los estatutos autonómicos? El vicio más añejo no estar en la campaña para conquistar síes o en la demora impune del Tribunal Constitucional Plurinacional u otros. La causa (vicio) está en el periodo constituyente y particularmente en el momento conclusivo de la aprobación de la Constitución Política del Estado. Allí está el big-bang.
El vicio se ancla en la aprobación del Título Tercero de la Constitución, que refleja la casi nula voluntad del Movimiento Al Socialismo (MAS) con la autonomía. Aunque hay puros y honestos defensores, son los menos.
¿Cómo comprobar que la fe del MAS es tenue? La Constitución que conocemos y que inaugura un sofisticado y profundo modelo autonómico no fue la propuesta del MAS. Se llegó a ese punto porque se necesitaban los votos de Podemos (Poder Democrático Social) en el Senado para poder llamar al referéndum constitucional; la transacción fue votos por contenido. Y el contenido podemista era el reflejo de los estatutos ilegalmente aprobados. En la otra acera, la Constitución aprobada en Oruro era mezquina con la descentralización. Que Podemos bloqueó la Constituyente o que el MAS radicalizó su proyecto es otro asunto.
La Constitución que llegó a la mesa de negociación era todo menos autonómica. La razón era simple: la Asamblea Legislativa Plurinacional podía tener la última palabra sobre alcaldías y gobernaciones. La decisión de que las autonomías tengan asuntos propios sobre los cuales ellas y solo ellas puedan mandar llegó un mes antes de la aprobación de la Constitución.
Con la presión política en ebullición y después de un esfuerzo de concertación política y técnica admirable, el reparto de ‘quién es responsable de qué’ resultó mal. De todas las tareas que se han distribuido entre el Gobierno central y las autonomías, menos del 15% goza de autonomía plena. Es decir, únicamente en 15 de 100 tareas se sabe, fuera de toda duda, quién las hace. Por ejemplo, se sabe que el único que puede imprimir billetes es el nivel central o el único que puede tener gendarmes es la municipalidad. Esta claridad alcanza al 15%. El 85% restante representa una mezcla no apta para cardiacos: no se sabe con precisión las fronteras de las tareas.
Con la aprobada Constitución, las elecciones de autoridades departamentales y locales de 2010 se hicieron en el nuevo marco autonómico. Sin embargo, la duda consistía en si gobernadores y asambleístas departamentales podrían ejercer su autonomía sin tener estatutos. Si la respuesta hubiese sido No, los estatutos se volvían condición para ejercer la misma, con la desventaja de tener autoridades electas con teóricas nuevas funciones pero sin poder tocarlas hasta que acaben su “tarea”. Se optó por lo segundo: ejercer autonomía sin tener estatutos.
En la confusión del qué hago y qué hace mi vecino, las autonomías siguieron haciendo lo de sus antepasados, pero el Gobierno central no. Éste expandió su actividad en la economía y terminó con labores que también pueden ser consideradas autonómicas, por ejemplo, la construcción del teleférico o de canchas deportivas.
La confusión y el miedo de procesos administrativos y penales jugaron contra las autoridades autonómicas. La censura temporal de las autoridades, con la implicación de la pérdida provisional de su mandato, ayudó al conservadurismo autonómico. No querían equivocarse ante el temor fiscalizador.
Los gobiernos departamentales empezaron a ejercer su autonomía, mientras en paralelo se construían los estatutos. En ello, el Ministerio de Autonomías jugó a lo que pudo. Lo sé porque fui parte de él. El ministerio jugó a apoyar estatutos constitucionales, se apostó por la certeza. Lo contrario era imposible, era enfrentarse contra todo el órgano ejecutivo nacional. ¿Pudo el ministerio ser más agresivo? Lo dudo y hay que reconocerlo: la mentalidad de los ministerios es eminentemente centralista. Sin una decisión superior de imprimir mayor ambición y un ejército en contra, el equilibrio era ése. El resultado es que las sofisticaciones mayores de los estatutos eran institucionales. Por ejemplo, dividir los roles del gobernador de los roles de la Asamblea Departamental, pero, reconozcámoslo, temas aburridos para la población en general. No creo entonces que una mayor difusión de contenidos hubiera ayudado mucho, a no ser de haber utilizado la consigna.
El tiempo pasaba. Hacer los estatutos sexis fue un dilema constante. Como el atraso se sentía considerable, después de mucho rebuscar se encontró que había un incentivo real para que las asambleas aprueben sus estatutos lo más pronto posible. Tenían que normar la composición de sus Asambleas. Era un pedido de la Constitución y no había fácil escape, sin ello no habría elección en 2015. Se intentó que con este “pretexto” se agilice la aprobación, pero con el plazo de la elección en puertas, el Gobierno nacional cometió un error imperdonable. En vez de dejar que las propias asambleas departamentales, aunque sea por su propia legislación, se digan a sí mismas cómo elegir a sus autoridades, se promulgó una ley nacional que, entre otras cosas, violó una declaración constitucional sin ruborizarse. El Tribunal había decretado que no se podían elegir autoridades provinciales por voto, pero pase y vea a los subgobernadores de Tarija.
En medio de todo esto, se aprobó un conjunto de leyes poco amistosas con la autonomía, mismas que vieron con paciencia de otro planeta cómo el Tribunal Constitucional Plurinacional violaba/estiraba los plazos procesales.
Asimismo, Presidente, Vicepresidente, ministros y otras autoridades inauguraban/inauguran obras de carácter local casi a diario, contribuyendo al imaginario que el desarrollo viene del centro. Pasaron cinco años y el MAS ganó nuevamente con alrededor de 2/3 de los cargos disputables en el ámbito territorial. ¿Hay algún problema con ello? No, siempre y cuando la lealtad política del alcalde pese más que su espíritu de defensa ante una invasión del nivel central en sus asuntos.
Con este peso, se juntan las causas que muchos analistas acertadamente han descrito. Los cauces de otros asuntos se entroncan en el corto plazo. ¿Qué hacer? Tarde o temprano debe reformarse la Constitución y corregir el reparto de poder. Éste sería un reflejo de volver a creer. Temprano hubiese sido juntar este asunto con la reforma parcial motivada por la reelección.
Tarde, será… algún día. Mientras tanto hay tres cosas que pueden hacerse. La primera es convencer al Presidente que la autonomía puede jugar un rol importante en la agenda del país. Por ejemplo, podría estabilizarse el gasto corriente por la reducción de los precios del petróleo, alivianando la burocracia, para ejecutar recursos en cuentas.
Debe también ampliarse el poder de seducción de los estatutos. Esto se puede lograr únicamente con pactos con el nivel central, que amplíen el marco de acción de los departamentos. Es decir, ampliar e incorporar la ampliación en el Estatuto. Finalmente, sin modificar la condición constitucional o la legislativa, considero que hay que pensar dos veces antes de apurar un nuevo referéndum. En lo que respecta a la reforma constitucional, este texto no es un “se los dije”. Solo después de todos estos años, considero que el vicio más antiguo es la Constitución.
